记者 杜涛

9 月 18 日，财政部公布了 2026 年 1 — 8 月的财政收支情况。一般公共预算收入 15.66 万亿元，同比增长 5.7%，税收收入增长 6.6%，证券交易印花税更是大增 82%。但是，政府性基金预算数据显示的是另一幅景象：1 — 8 月，国有土地使用权出让收入 13753 亿元，同比下降 28.6%。

今年 1 月底，财政部公布的 2025 年全年数据显示，土地出让收入 41518 亿元，同比下降 14.7%，较 2024 年 16% 的降幅已经收窄，当时不少市场机构预计，2026 年降幅有望继续收窄。但是，八个月过去，降幅接近翻倍；上半年，同比下降约 30%。

一位东部县财政部门负责人告诉记者，今年土地出让收入持续下滑，主要是两个因素：一是国企 " 拍地 " 越来越受到相关部门的制约和监管；二是制度层面也有变化，比如 38 号文就要求新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发。

38 号文是指今年 3 月 5 日，自然资源部、国家林业和草原局联合印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，其中对新增建设用地提出了全新的约束和要求。

多位县区财政部门人士以及专家，都清晰感觉到 " 土地财政 " 可能迎来根本性变化。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇认为，中国进入了存量房时代。同样，作为流量、增量时代产物的 " 土地财政 "，也必然面临边际收益递减的挑战。所以，适应存量时代的客观要求，研究从 " 土地财政 " 向 " 房地产财政 " 转型也是时代命题。

降幅持续走陡

" 土地财政 " 的严格意义表述为土地出让收入，包括国有土地使用权出让收入、国有土地收益基金、农业土地开发资金等。由于国有土地使用权出让收入占比较高，其他的两项收入常常被忽略不计，因此现实中，" 土地财政 " 一般指代国有土地使用权出让收入。

此前，" 土地财政 " 几乎是地方政府性基金预算收入的主体。以 2025 年为例，国有土地使用权出让收入占地方政府性基金预算收入的比例高达 77.6%。

土地出让收入的下坡路已经走了多年，今年是走势最陡峭的一段。

财政部数据显示，2020 年，全国国有土地使用权出让收入达到 8.4 万亿元的峰值，此后连续四年负增长。2025 年，这项收入为 41518 亿元，同比下降 14.7%，与峰值相比，少了约 4.3 万亿元，缩水过半。

2025 年，" 土地财政 " 一度有企稳迹象：2024 年国有土地使用权出让收入降幅为 16%，2025 年收窄到 14.7%。因此，此前也有研究者预测，2026 年土地出让收入将延续下滑态势，但降幅有望收窄。

但是，预期彻底落空了。

财政部数据显示，今年 1 — 8 月，国有土地使用权出让收入 13753 亿元，同比下降 28.6%。

" 全年实现 2025 年的 4 万亿元的目标近乎不可能。" 王振宇说。

土地市场的冷，也传导到了税收端。今年 1 — 8 月，契税收入 2585 亿元，同比下降 14.2%；土地增值税 2562 亿元，同比下降 13.6%。这意味着，上游房企拿地变少，中游新房销售与项目清算同步放缓，下游契税、土增税等交易环节税收基数随之萎缩，从土地到住房的变现链条正在逐级收缩。

王振宇认为，全国地方国有土地收入在短期内难有 " 复苏 " 的迹象，今年 1 — 8 月的走势也进一步印证了土地财政可能完成 " 历史使命 " 的判断。

背后

本轮土地收入加速下滑，和前四年不太一样。前四年更多是房地产市场变化带来的压力；今年需求端并未完全回暖，供给端也出现了明显的变化。

今年 3 月，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（38 号文），共 13 条政策举措，最受关注的有两条：一是建立新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。自然资源部有关司局负责人此后解释称，" 盘活一亩才能新增一亩 "；二是新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。

上述地方财政部门负责人表示，38 号文的核心约束在于两项：新增建设用地 " 增存挂钩 "（存量盘活一亩、才能新增一亩），以及新增用地原则上不用于经营性房地产开发。在该负责人看来，这项政策对当年土地出让收入直接影响不大，但对平台公司影响很大。城投平台过去承担了土地拍卖托底功能，积累了较大规模的存量土地资产且基本已被抵押。后续无法获取新增用地的话，难以新增有效资产开展融资。

在县一级，土地市场的快速收缩与合规性的增强也有关。此前地方政府有通过国有企业 " 做大 " 土地收入的动机，但随着监管的增强，这一行为受到了更强的约束。

上述县财政部门负责人说，如今国企参与土拍的通道已被实质性收紧，地方平台拿地须层层审批，超过一定资金规模需要上报省级层面核准，实际操作中几乎难以获批。" 这条路基本走不通了。" 他说。

国企托市通道被堵后，土地市场能指望的只剩下产业用地，但工业用地价格较低，无法与商业用地相比。" 现在就靠工业项目拿地撑着，一年能卖几亿元就算不错了。" 上述负责人说。

土地财政角色

在很长的时间里，" 土地财政 " 是城市建设的主要资金来源之一。" 土地财政 " 在三方面对地方财政起到了重要的支撑作用：一是帮助城市完成原始资本积累，二是成为地方债务的核心偿债来源，三是成为一般公共预算收入的重要补充。

在高峰期 2020 年，全国一般公共预算收入 亿元，而国有土地使用权出让收入达到了 84142 亿元。

" 一般公共预算就是保工资、保运转的‘吃饭钱’，真正干活的钱：修路、搞建设、还旧债，全指着土地出让收入。现在地卖不动了，这个窟窿拿什么补？这个问题眼下谁都答不上来。" 这位县财政局负责人说。

现在，" 土地财政 " 对上述三方面的支撑能力显著削弱，特别是迫在眉睫的债务偿还能力。

此前，地方政府债务多以土地出让收入作为还款来源，收入下降直接加大还本付息压力。财政部数据显示，2025 年全国债务付息支出 13491 亿元，比上年增长 4.8%。

其中特别值得关注的是对专项债券偿债能力的影响。2019 年 12 月，时任财政部预算司巡视员王克冰在 " 地方债市场建设与发展研讨会 " 上表示，就偿债来源来看，目前专项债偿债来源比较单一，高度依赖土地出让收入。

2021 年，财政部网站发布的《财政部福建监管局：关于专项债券以土地出让金收入作为项目收益的政策探讨》一文中提及，福建监管局针对 2020 年专项债券分配、发行和使用情况开展实地调研，综合基层财政、发行辅导机构的反馈意见，对历年入库项目进行分析。

调研发现，各地政府申报入库的专项债券项目中，多数项目不具备稳定可靠的项目收益来源，通过以土地出让金收入拔高项目收益，得以达到本息覆盖倍数，这一现象在县市区一级的申报项目中尤为突出。

更深层的变化，体现在政府性基金预算的收入来源上。

上述县财政部门负责人分析，以前政府性基金预算收入主要来自土地财政，是自有收入。目前，专项债成为基金预算的主要资金来源，意味着地方基建投资越来越依赖举债而非自有收入。这带来两个问题：一是偿还债券利息的资金压力越来越大，成为 " 三保 " 之外又一个支出大项；二是一旦债券发行规模刹车，对基层 " 三保 " 和地方财政体系的冲击也会比较大。

近年来，" 土地财政 " 的一个重要作用就是做大债务率的分母。

地方政府债务率是衡量地方政府债务风险的核心指标，债务率的定义为地方政府债务余额与综合财力的比值。财政部将地方债务风险等级分为四档：红色（债务率 ≥300%）、橙色（200%≤ 债务率